Оценка эффективности использования государственных средств
Эффективность проектов и программ, любых общественно значимых нововведений, тем более разрабатываемых и реализуемых на бюджетные средства, на средства налогоплательщика, — важнейший объект внимания государственного и общественного контроля. Это регламентируют правовые документы, требующие подробного учета эффективности программ, буквально в рублях отдачи на рубль затраченных средств. Таким образом, грамотная оценка социально-экономической эффективности государственных расходов необходима.
Для решения данной проблемы и создания необходимых условий для осуществления эффективного бюджетного процесса на основе бюджетирования, ориентированного на результат, необходима организация аудита эффективности.
Это вид государственного финансового контроля над формированием и исполнением бюджета, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств осуществляются в соответствии с целями и задачами государственной политики и должны обеспечивать достижение получателями бюджетных средств установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнение возложенных на них задач и функций.
Аудит эффективности представляет собой проверки деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.
Аудит эффективности использования государственных средств включает в себя следующие элементы:
1) проверку экономности использования проверяемой организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;
2) проверку продуктивности использования проверяемой организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;
3) проверку результативности деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных перед ней задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов.
В соответствии со стандартами ИНТОСАИ (42 и 43) орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства.
При этом, в зависимости от поставленных целей, аудит эффективности может включать один или несколько взаимосвязанных элементов, либо иметь более специализированную направленность в рамках одного элемента, например, проверку продуктивности использования проверяемой организацией только трудовых ресурсов.
При проведении аудита эффективности следует руководствоваться тем, что в процессе проверки не ставится задача дать общую оценку эффективности работы проверяемого органа государственной власти или получателя государственных средств. Во-первых, практически невозможно найти приемлемый способ такой оценки из-за сложности и разнообразия сфер их деятельности. Во-вторых, проверке подвергаются, как правило, конкретные сферы или аспекты их деятельности в соответствии с поставленными целями. И, наконец, в-третьих, аудит эффективности всегда должен быть направлен на то, чтобы по его результатам можно было сделать выводы и предложить конкретные рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств проверяемыми организациями.
Аудит эффективности отличается от финансового контроля тем, что главной целью здесь является не выявление нарушений финансового законодательства, а оценка эффективности деятельности министерств, ведомств, организаций по использованию ими государственных ресурсов.
Использование аудита эффективности незаменимо при осуществлении контроля за реализацией многих важнейших государственных задач, в том числе и в сфере инвестиционной деятельности, учитывая, что крупнейшие государственные инвестиционные проекты и федеральные целевые программы, как правило, реализуются на принципах софинансирования из региональных бюджетов.
Яркий пример такого сотрудничества — мониторинг хода реализации приоритетных национальных проектов. Этот мониторинг, начиная с 2006 года, Счетная палата вместе с Контрольным управлением Президента проводит при активном участии региональных контрольно-счетных органов и соответствующих структур Контрольного управления Президента России.
Аудит эффективности использования государственных средств — весьма сложная проблема. Методологическое решение этой проблемы обеспечивает практическое применение аудита эффективности как наиболее перспективного направления контроля использования средств бюджетов разных уровней.
Под эффективностью в широком смысле слова следует понимать совокупную результативность работы, действий, системы мероприятий, являющихся следствием определенных материальных усилий. Экономическая эффективность характеризуется сравнением результатов с ресурсами, применяемыми для достижения этих результатов. Она раскрывается через такие понятия, как результативность и экономичность, хотя они и не полностью характеризуют ее.
Аудит эффективности использования средств бюджета включает аудит целевого использования средств бюджетов и анализ эффективности использования выделяемых средств.
Аудит целевого использования средств бюджетов строится на нормативной базе, которая определяет расходование государственных средств. При проведении аудита необходимо проверить законность и целевую направленность использования средств. Основные требования к проведению такого аудита регламентируются законодательством РФ.
Второй этап проведения аудита эффективности — это анализ эффективности использования средств.
Экономический анализ представляет собой один из важнейших способов контроля, заключающийся в выявлении влияния различных факторов. В результате проведения экономического анализа определяют эффективность использования государственных средств. Результаты экономического анализа оформляются таблицами, графиками, формулами, текстовыми описаниями, рекомендациями, разработками. При проведении такого анализа необходимо учитывать основные принципы, на основании которых производится финансирование государственных расходов (в том числе и при выделении средств на реализацию целевых программ).
В этом случае для проведения аудита эффективности использования государственных средств могут быть применены методы, используемые для оценки инвестиционных проектов.
В качестве показателя эффективности может использоваться совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ, который достигается за счет проведения структурных изменений в экономике. При этом государственные расходы могут рассматриваться как долгосрочные инвестиции.
Основным недостатком предлагаемой методики может стать ограниченность использования, поскольку реализация отдельных программ государства может не предполагать получение прироста доходов бюджетов, например, целевые программы социальной направленности. Однако если рассматривать отдельные положения их реализации, то прирост доходов бюджетов также вероятен, а, следовательно, можно будет использовать данные методы и в этих случаях. Наибольшую эффективность данная методика будет иметь при оценке капитальных расходов бюджетов.
При расчете показателей, используемых в простых методах, производимые государственные расходы и прирост доходов бюджета оцениваются без учета фактора времени, только по их абсолютной величине. Недостатками таких расчетов будет невозможность соотнесения доходов и расходов, которые вызвали прирост доходов.
Метод расчета коэффициента использования государственных средств не предполагает дисконтирования показателей дохода. Коэффициент эффективности определяется в процентах делением прироста доходов бюджетов на среднюю величину расходов. Среднюю величину использования государственных средств определяют делением исходной суммы вложений на два. Расчет коэффициента может быть произведен по формуле:
где КЭИ (ARR) — коэффициент эффективности использования государственных средств;
NР — совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ (прирост доходов бюджетов);
Ко — государственные расходы (начальные инвестиции);
Ос — стоимость объекта вложений, на конец периода.
Метод чистой дисконтированной (текущей) стоимости (ЧДС).
Особенность долгосрочных вложений государственных средств состоит в том, что государственные расходы могут производиться в одном периоде времени, а прирост доходов бюджетов получают в другом. Один из методов дисконтирования, который может применяться в расчетах экономической эффективности вложений и использования государственных средств — это метод чистой дисконтированной (текущей) стоимости (ЧДС или ЧТС).
Суть его заключается в следующем: находится дисконтированная стоимость ожидаемого годового дохода (денежного притока) от вложений государственных средств (инвестиций) и из него вычитается величина первоначальных расходов на проект:
,
где Ко — сумма первоначальных вложений государственных средств в базисном периоде;
D, — будущий совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ в годы от I до n.
Величины D1, D2, Dn, представляют собой совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ, рассчитанный или полученный по годам. Величина дохода определяется как совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ (прирост поступлений в бюджет). Таким образом, измерение ЧДС основывается на разнице между оттоком и поступлением средств. В качестве прироста дохода может рассматриваться и прирост доходов хозяйствующих субъектов.
При оценке эффективности различных вариантов вложений по величине чистого дифференцированного возврата (отдачи) вложений в конце срока реализации целевых программ и использовании средств бюджетов (по сумме ЧДС или приведенного аннуитета) можно использовать формулу:
где Еt, — прирост доходов в конце периода t;
Kt — первоначальное вложение государственных средств затраты капитала в конце периода t;
i — уровень инфляции за рассматриваемый период);
t — период, число лет (t = 0, 1, 2. ); п — срок инвестиционного проекта.
Расчеты итоговой суммы ЧДС ведут в следующей последовательности:
1. Вначале рассчитывают сумму ежегодного прироста государственных доходов.
2. Полученную сумму разницы умножают на соответствующий коэффициент дисконтирования.
3. Результаты складывают и из итога вычитают сумму первоначальных вложений государственных средств. Получают итоговую сумму ЧДС.
4. Для определения итоговой величины дохода от реализации проекта государственных вложений сумму ЧДС в конце срока реализации государственной программы вложений государственных средств умножают на коэффициент капитализации, исчисляемый по формуле:
где у — коэффициент капитализации;
i — уровень инфляции;
t — срок реализации государственной программы.
Полученная положительная сумма возврата свидетельствует о степени эффективности вложений государственных средств.
Упрощенно величина аннуитета (А) может быть вычислена как произведение расчетной суммы чистого возврата государственных средств на коэффициент капитализации у:
Чем выше ставка дисконтирования, тем в большей степени она отражает фактор времени: более отдаленные потоки прироста государственных доходов оказывают все меньшее влияние на приведенную, современную величину совокупных доходов государства. Таким образом, при различных ставках дисконтирования один и тот же проект может иметь приведенную стоимость и большую, и меньшую, чем та, которую государство рассматривает как необходимую для того, чтобы принять решение о целесообразности реализации государственных программ.
Возможна и такая ситуация, когда результаты сравнения двух инвестиционных проектов с различным распределением эффекта во времени могут оказаться диаметрально противоположными в зависимости от выбранной ставки дисконтирования (i). При ставке меньше некоторого значения (ik) более эффективным будет один проект, при i > iK — другой его вариант.
В конечном итоге метод дисконтированной стоимости вложений при оценке эффективности использования государственных средств включает:
1.Определение аудитором субъективно желаемой расчетной ставки процента.
2.Дисконтирование на базе этой ставки всех текущих платежей как результата реализации программы на определенный период времени после завершения процесса вложений.
3.Расчет дисконтированной стоимости возврата государственных расходов.
4.Оценку конечной эффективности объекта инвестирования: положительная величина при сопоставлении дисконтированной величины расхода и прироста дохода позволяет считать вложения государственных средств эффективным.
Если две или несколько государственных программ вложений средств независимы друг от друга и могут выполняться параллельно, их осуществление целесообразно при положительной чистой дисконтированной стоимости. В случаях, когда реализация одной программы государственного использования средств исключает возможность осуществления другой, выбирается программа с максимальной величиной ЧДС. Если программы взаимодополняемые, одновременно анализируют ЧДС обеих программ, и положительное решение принимается, когда совокупная величина ЧДС положительна.
Метод внутренней процентной ставки.
Метод оценки эффективности использования государственных средств построен на основе расчета величины внутренней процентной ставки и исходит из того, что государству должен быть заранее известен темп прироста доходов бюджетов. Этот темп уравнивает дисконтированную величину денежных потоков от реализации государственных целевых программ и общих расходов, связанных с их осуществлением. Величина внутренней ставки дохода, или ожидаемого коэффициента эффективности использования государственных средств, может быть выражена в процентах. Этот показатель можно получить из уравнения чистой дисконтированной стоимости при условии равенства общей суммы оттоков и притоков денежных средств в результате государственного финансирования:
или, другими словами, внутренняя процентная ставка дохода — это ставка дисконтирования i, при которой чистая дисконтированная стоимость равна нулю:
При расчетах искомого значения внутренней процентной ставки необходимо учитывать особенности вариантов, когда денежные притоки одинаковы в течение срока инвестирования и когда они различны.
Для интерполяции воспользуемся формулой:
где ВПС — внутренняя процентная ставка;
i0 — ставка дисконта при отрицательном ЧДС;
in — ставка дисконта при положительном ЧДС;
ЧДС0 — чистая дисконтированная стоимость при ставке i0;
ЧДСn — чистая дисконтированная стоимость при ставке in.
Определяя внутреннюю норму доходности государственных вложений, устанавливается максимальный размер величины вложений государственных средств, при котором проект сохраняет свою эффективность.
Применение современных средств формирования и обработки экономической информации позволяет применить более совершенные методы анализа эффективности использования государственных средств, ранее недоступные для практики из-за большой трудоемкости расчетов, что минимизирует риск принятия необоснованных решений, связанных с использованием государственных средств.
Государственные вложения при реализации, в том числе и целевых программ, как правило, осуществляются в несколько этапов, при этом предполагается несколько оттоков финансовых ресурсов. В этом случае дисконтируют не только прирост доходов, но и отток (расходы). Рассчитывается модифицированная ставка внутреннего дохода. При этом вначале дисконтируются суммы вложений, а затем производится расчет внутренней ставки дохода.
При использовании модифицированной внутренней нормы доходности исключение элементов оттока государственных средств производится путем их приведения к моменту первоначальных вложений (t = 0) с помощью безрисковой ставки дисконтирования. Таким образом, предполагается, что средства для последующего государственного финансирования программы накапливаются в самом начале ее осуществления, а затем вместе с нарастающими на них процентами инвестируются в нужное время.
Для снижения риска неправильной оценки эффективности использования государственных средств рекомендуется применять для одних и тех же проектов разные дисконтные интегральные показатели. Их совокупность представлена ниже.
Чистая дисконтированная стоимость. (ЧДС) рассчитывается по формуле 
, рекомендуемое значение для оценки эффективности использования государственных средств ЧДС>0, условие оценки эффективности использования средств ЧДСа > ЧДСб,, при этом в качестве сравниваемых могут быть плановые и фактические показатели.
Индекс доходности (ИД) рассчитывается по формуле:
Рекомендуемое значения для оценки эффективности использования государственных средств ИД>0, условие оценки эффективности использования средств ИДА >ИДБ,, при этом в качестве сравниваемых могут быть плановые и фактические показатели.
Внутренняя ставка эффективности, % (ВСЭ), рассчитывается по формуле
, рекомендуемое значение для оценки эффективности использования государственных средств больше величины вложений, условие оценки эффективности использования средств ВСЭA>ВСЭб,, при этом в качестве сравниваемых могут быть плановые и фактические показатели.
Модифицированная внутренняя норма эффективности, % (МВНЭ), рассчитывается по формуле
, условие оценки эффективности использования средств МВНЭа>МВНЭб,.
При этом в качестве сравниваемых показателей могут быть плановые и фактические показатели.
В условиях нестабильной экономики прогноз возможных вариантов развития событий может оказаться весьма приблизительным. Поэтому важно определить эффективность использования государственных средств для широкого диапазона значений изменяемых параметров.
Трудности могут возникнуть вследствие того, что для каждого конкретного случая аудитору необходимо самостоятельно определять форму взаимосвязи показателей эффективности и изменяемых параметров. Такие расчеты могут оказаться весьма объемными, требующими больших затрат времени.
Предлагаемая методика позволяет оценивать эффективность использования государственных средств на разных этапах их использования. В частности, данные методы могут использоваться при предварительной разработке проектов использования государственных средств, на стадии планирования, а также на стадии реализации проектов. При этом могут сравниваться плановые и фактические показатели, причем под эффективностью необходимо будет понимать более высокий уровень фактического показателя, нежели рассчитанного по плановым данным, полученным в ходе разработки бюджетов.
Недостатком использования данного сравнения является необходимость оценки эффективности системы планирования. В случае если система планирования будет оценена как недостаточно эффективная и надежная, использование данных результатов не приемлемо, поскольку плановые показатели эффективности не достоверны, в отличие от полученных фактических.
В предлагаемых вариантах оценки используется показатель прироста доходов бюджетов, но наряду с ним при оценке эффективности использования государственных средств может использоваться и показатель, характеризующий прирост доходов различных субъектов финансовой системы. При этом выбор показателя должен строиться на целях реализуемой и финансируемой государством программы. Например, при реализации целевых программ социального назначения может использоваться для оценки эффективности использования государственных средств показатель прироста доходов населения.
Наряду с приведенными выше формализованными методами оценки эффективности использования государственных средств могут применяться и неформализованные методы, причем эффективность их использования будет зависеть всецело от квалификации аудитора, который проводит оценку эффективности.
В настоящее время необходим системный подход к организации государственного контроля за эффективным расходованием ресурсов и использованием собственности, включающий применение государственного, стратегического аудита, финансового аудита и аудита эффективности, что позволит органам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля охватить весь цикл использования бюджетных средств: от разработки проекта до получения конечного результата.
При этом стратегический и государственный аудит начинаются уже на стадии разработки проектов, планов, программ и стратегий. Такой подход позволяет создать в стране единую систему сквозного контроля за реализацией стратегически значимых проектов социально-экономического развития России.
Между тем, каждый из видов аудита используется по различному назначению. Так, аудит эффективности в силу своего характера более конкретен, более опирается на принятые программы и проекты, проводит анализ и оценку в краткосрочном временном периоде. По сравнению с ним, стратегический аудит более долгосрочен, однако зачастую при его проведении могут отсутствовать стандарты для сравнения.
Государственный аудит по отношению к аудиту эффективности и стратегическому аудиту обладает одной особенностью. Если понимать приведенные понятия в категориях стратегия — тактика, то аудит эффективности обладает наиболее тактическим, точечным характером, стратегический аудит уже нацелен на следование определенной стратегии развития государства, а уже государственный аудит является даже не столько стратегическим с точки зрения финансов, сколько стратегическим с точки зрения использования всего национального достояния. Тем самым, для государственного аудита можно использовать термин «глобальный».
Таким образом, в целом система ГФК должна быть построена так, чтобы было понятно, в чем действительно заключаются цели действия государства и как государство обеспечивает их достижение. Основой ГФК в данном случае становится соотношение финансовых ресурсов (расходов бюджета) и результатов деятельности государства.
С учетом вышесказанного, под системой ГФК необходимо понимать созидательное эффективное взаимодействие совокупности контрольных органов, объектов и технологий контроля в процессе измерения состояния объекта государственного управления в соотнесении с стратегическими целями, анализ и оценку данных измерения и выработку необходимых корректирующих воздействий.
Список источников и литературы:
1. Аудит эффективности использования государственных средств: стандарты, методики, практика проведения. Сборник докладов по материалам научно-практической конференции 17 июня 2005 года, г. Ижевск.
2. Александров, Е.И. Государственный финансовый контроль и становление аудита эффективности использования бюджетных средств [Текст] / Е.И. Александров, Н.А. Башкайкина // Финансы и кредит. — 2004. — № 20. — С. 24–31.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Консультант Плюс. — Режим доступа: www.consultant.ru.
4. Индутенко, А.Н. Модернизация системы государственного финансового контроля на региональном уровне и возможности применения аудита эффективности [Текст] / А.Н. Индутенко // Финансы и кредит. — 2008. — № 2 (290). — С. 53–60.
5. Лимская декларация руководящих принципов контроля [Текст] // Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации». — М.: Финансовый контроль, 2002. — С. 56‑62.
6. Мешалкина, Р.Е. Аудит эффективности — объективная необходимость [Текст] / Р. Е. Мешалкина // Финансы. — 2005. — № 2. — С. 65–68.
7. Рябухин, С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов [Текст] / С.Н. Рябухин. — М.: Наука, 2004. — С. 65–66.
8. Саванин А. Е. Аудит эффективности использования государственных финансовых ресурсов — современный механизм финансового контроля [Текст] / А. Е. Саванин // Финансы и кредит. — 2006. — № 10. — С. 30–37.
9. Степашин, С.В. Конституционный аудит [Текст] / С.В. Степашин. — М.: Наука, 2006.
10. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль. — СПб: Питер. — 2004 — с. 113.
11. Степашин, С.В. Взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов РФ как фактор становления и развития системы государственного финансового контроля [Текст] / С.В. Степашин: доклад на Всероссийском совещании контрольно-счетных органов. — Бюллетень Счетной палаты. — 2000. — № 2.
12. Степашин, С.В. Аудит эффективности [Текст] / С.В. Степашин // Финансовый контроль. — 2002. — № 5. — С. 4–8.
13. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2006 году [Текст] : утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 02 марта 2007 года (протокол № 9К (527). — Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/.
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Консультант Плюс. — Режим доступа: www.consultant.ru.
2 Лимская декларация руководящих принципов контроля [Текст] // Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации». — М.: Финансовый контроль, 2002. — С. 56‑62.
3 Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/.
4 Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2006 году [Текст]: утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 02 марта 2007 года (протокол № 9К (527). — Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/.
5 Аудит эффективности использования государственных средств: стандарты, методики, практика проведения. Сборник докладов по материалам научно-практической конференции 17 июня 2005 года, г. Ижевск.
© Интернет-проект «Корпоративный менеджмент», 1998–2021
