Эффективность использования бюджетных средств это

Статья 34 БК РФ. Принцип эффективности использования бюджетных средств

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Комментарии к ст. 34 БК РФ

Комментируемая статья раскрывает суть принципа эффективности использования бюджетных средств.

В пункте 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В Постановлении ФАС Поволжского округа от 15.02.2011 N А57-6538/2010, суд, руководствуясь статьей 34 БК РФ, пришел к выводу о том, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 04.06.2014 N А10-1509/2013 суд отказал комитету по образованию муниципального образования в удовлетворении заявления о признании недействительным представления министерства финансов субъекта РФ о ненадлежащем исполнении бюджета. Суд, учитывая, что при использовании определенного бюджетом объема средств комитет мог бы достигнуть лучшего результата при установке оконных блоков в муниципальных образовательных учреждениях по значительно меньшей стоимости, согласился с позицией судов нижестоящих инстанций, которые признали доказанным министерством нарушение комитетом статьи 34 БК РФ.

Как отметил суд в Постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2014 N А45-21545/2013, принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Исходя из изложенного, суд согласился с позицией о том, что возбуждение процедуры банкротства при наличии финансирования процедур банкротства должника только за счет бюджетных средств, в отсутствие вероятности обнаружения имущества, позволяющего погасить кредиторскую задолженность, не отвечает задачам и смыслу производства по делу о банкротстве должника, а также влечет необоснованное расходование бюджетных средств.

Источник

Эффективность использования бюджетных средств это

«Эксперт БФТ» начинает серию экспертных материалов о новых механизмах оценки эффективности бюджетных расходов и использования бюджетных средств. В первой части серии публикаций:

2%D1%8D%D0%BA%D1%81%D0%BF%D0%B5%D1%80%D1%82%D1%81%D0%BE%D0%B4%D0%B5%D1%80%D0%B6%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D0%B5

63b1962dc420ef7a68d34bad5c56ca0e

В рамках решения этой задачи в 2018 году Минфином России предпринят целый ряд мер, начиная от актуализации традиционных подходов к реализации мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов до корректировки регулирующих документов, включая внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Рассмотрим особенности внедряемых подходов более детально.

ОБЗОР (АУДИТ) БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ

В начале 2018 года сформирован, прошел согласование с заинтересованными органами власти, и в ноябре т.г. направлен в Правительство Российской Федерации проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах (далее – Концепция ПЭБР). Анализ имеющейся редакции проекта документа, свидетельствует о том, что Концепция ПЭБР предусматривает проведение на регулярной основе обзоров бюджетных расходов.

При этом под обзорами (аудитом) бюджетных расходов понимается систематический анализ базовых (постоянных) расходов бюджета определённой направленности:

Основные задачи обзора (аудита) бюджетных расходов приведены ниже (рисунок 1):

Рисунок 1 – Основные задачи обзора (аудита) бюджетных расходов

В апреле 2018 года распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.04.2018 № 694-р утверждена Концепция модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита (далее – Концепция МБП).

Как отмечается в документе, в настоящее время порядок принятия решений о предоставлении средств из бюджета не содержит положений, позволяющих обеспечить комплексный подход к оценке результативности и эффективности мероприятий, реализуемых с использованием бюджетных ресурсов, в т.ч. оценке последствий использования альтернативных источников финансирования.

Перечень недостатков традиционно применяемых механизмов выделения бюджетных ресурсов, по сути, являющихся предпосылками для внедрения финансового аудита, приведены на рисунке 2.

Перечень задач, на решение которых направлено внедрение процедуры финансового аудита, приведен на рисунке 3.

%D1%8D%D0%BA%D1%81%D0%BF%D0%B5%D1%80%D1%82photoeditorsdk

Помимо вышеперечисленных задач планируется осуществить регламентацию процедур подготовки и рассмотрения предложений об увеличении существующих расходных обязательств или о принятии новых расходных обязательств бюджета с применением инструментов проектного финансирования, а также внедрение лучших международных практик организации планирования и оценки мероприятий с целью повышения качества их подготовки.

Вышеописанные подходы рассматриваются в Концепции с точки зрения практической отработки на федеральном уровне, т.е. применительно к средствам федерального бюджета. Однако, представляется, что по уже сложившейся в последние годы «традиции», новый механизм после отработки на федеральном уровне будет распространён и на иные уровни бюджетной системы. К тому же, корректировки, внесённые в Бюджетный кодекс Российской Федерации в текущем году, затрагивают и деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Следует отметить, что одновременно с утверждением вышеуказанной Концепции МБП распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2018 г. № 694-р утверждён план мероприятий по её реализации (далее – План). План включает довольно обширный перечень мер по корректировке законодательства с отражением реквизитов нормативных правовых и иных актов, в которые планируется внесение изменений, сроков их разработки и ответственных исполнителей. Это предоставляет возможность специалистам органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, с одной стороны, оценить предстоящие изменения законодательства в целом, а, с другой стороны, осуществить мониторинг изменений, реализуемых на федеральном уровне, в том числе с целью рассмотрения возможности реализации аналогичных подходов (в случае принятия соответствующих решений).

Нормативное правовое регулирование деятельности по осуществлению капитальных вложений, в т.ч. с использованием бюджетных средств, осуществляется в рамках действия Градостроительного кодекса, Бюджетного кодекса Российской Федерации, актов, принимаемых в целях их реализации, и находится «в ведении» двух ведомств (Минстрой и Минфин России). Если оценивать последствия реализации механизма обоснования инвестиций с точки зрения финансистов, то его внедрение способствует повышению точности определения предполагаемой (предельной) стоимости объектов капитального строительства и повышению эффективности использования бюджетных средств при строительстве объектов. С точки зрения представителей строительной отрасли, введение обоснования инвестиций будет способствовать снижению рисков увеличения сметной стоимости, сокращению сроков строительства, повышению конкурентоспособности производства и эффективности использования капитальных вложений.

Минэкономразвития России также рассматривает внедрение процессов аудита инвестиционных проектов в числе мероприятий, направленных на решение задачи по повышение эффективности осуществления государственных капитальных вложений. Так, например, в Публичной декларации целей и задач Минэкономразвития России на 2018 год для решения соответствующей задачи (задача 9.5 соответствующей декларации) запланировано восемь мероприятий (с фиксацией по каждой из нему ожидаемых результатов и критериев оценки его достижения). Ниже приведены сведения об ожидаемых Минэкономразвития России результатах и критериях оценки в разрезе отдельных мероприятий по совершенствованию процессов аудита инвестиционных проектов:

Несмотря на то, что вступление в силу соответствующих норм планировалось с 1 января 2019 года, сведений о его дальнейшем рассмотрении по состоянию на 14 января 2019 года не имеется.

Вместе с тем, указанный законопроект вносит существенные для рассматриваемого вопроса дополнения и корректировки. В первую очередь, вводятся основные понятия, такие как «задание на проектирование объекта капитального строительства», «обоснование инвестиций» и «технологический и ценовой аудит обоснования инвестиций». Ниже приведены формулировки тех определений, которые предусмотрены вышеуказанным законопроектом:

Источник

Неэффективное использование бюджетных средств: обзор арбитражной практики

Вопросы эффективности использования бюджетных средств всегда имеют большое значение при осуществлении государственного (муниципального) финансового контроля. Напомним, что принцип эффективности использования средств, приведенный в ст. 34 БК РФ, означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Кроме обозначенной статьи, не существует ни одного нормативного документа, дающего ответ на вопрос, что такое неэффективное использование средств. Мало того, ни Минфин, ни законодатели не потрудились разработать и утвердить критерии той самой эффективности. Иными словами, любой проверяющий при проведении контрольного мероприятия определяет степень эффективности или неэффективности использования средств исходя исключительно из собственного понимания названного термина. В статье мы приведем обзор нескольких судебных решений, касающихся контрольных мероприятий, в которых ревизоры устанавливали случаи неэффективного использования средств. Надеемся, что материал будет интересен нашим читателям.

Можно ли применять к бюджетным и автономным учреждениям положения ст. 34 БК РФ?

В силу ст. 6 БК РФ получатели бюджетных средств (средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, местная администрация, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право принимать и (или) исполнять бюджетные обязательства от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.

Поскольку ни бюджетные, ни автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, требование о соблюдении закрепленного в ст. 34 БК РФ принципа эффективности к ним нельзя применить. К этому выводу пришел Девятый арбитражный апелляционный суд в постановлениях от 01.12.2015 № 09АП-42351/2015, 09АП-42588/2015.

Кроме того, в п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено: при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса указанного принципа судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Получается, чтобы сделать вывод о неэффективном использовании средств, ревизор должен собрать и приложить к акту документальные доказательства, подтверждающие факт нарушения.

Уплата штрафов и пеней – неэффективная мера воздействия?

По результатам проведенной управлением проверки финансово-хозяйственной деятельности учреждения за 2013 год составлен акт от 10.07.2014, из содержания которого следует, что в нарушение требований ст. 34, 162 БК РФ средства федерального бюджета в сумме 90 611 тыс. руб. направлены учреждением на уплату штрафа за несвоевременный возврат арендованного помещения (27 312 тыс. руб.), процентов за пользование чужими денежными средствами (38 055 тыс. руб.) и за просрочку внесения оплаты по возмещению коммунальных и эксплуатационных услуг (9 244 тыс. руб.), госпошлины по судебным издержкам (16 000 тыс. руб.).

Напомним, что неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности при просрочке исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков (п. 1 ст. 330 ГК РФ). Соглашение о неустойке обязательно должно быть составлено в письменной форме, в противном случае оно является недействительным (ст. 331 ГК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 395 ГК РФ за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица подлежат уплате проценты на сумму этих средств. Необходимо отметить, что, в отличие от неустойки, проценты за пользование чужими денежными средствами могут быть взысканы и при невключении в договор (контракт) указанного условия.

На основании акта проверки управлением вынесено представление от 07.08.2014 № 50, в котором учреждению предложено принять меры по устранению причин и условий, способствующих совершению выявленных проверкой нарушений в течение 30 дней с момента получения представления. Не согласившись с выводами проверяющих, учреждение обратилось в суд.

Отказывая в удовлетворении требования учреждения о признании недействительным вышеуказанного представления, суды опирались вот на что. Установленный ст. 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) необходимости достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно ст. 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Исходя из смысла и содержания названных правовых норм, суды отметили, что расходы на уплату штрафа за несвоевременный возврат арендованного помещения, процентов за пользование чужими денежными средствами и за просрочку внесения оплаты по возмещению коммунальных и эксплуатационных услуг, а также судебных расходов не считаются заданным результатом деятельности учреждения, и расходы на данные нужды являются неэффективными.

С учетом вышеизложенного суммы любых штрафов и пеней заплаченные получателем бюджетных средств могут быть признаны неэффективными.

Оплата проезда в служебную командировку с превышением установленных размеров

Учитывая вышеизложенное, отметим, что государственные (муниципальные) учреждения при направлении работников в служебные командировки обязаны руководствоваться нормами возмещения командировочных расходов, утвержденными Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления. Самостоятельно устанавливать такие нормы даже за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, они не вправе.

Например, федеральным государственным гражданским служащим расходы на служебные командировки возмещаются по нормам, приведенным в п. 21 Указа Президента РФ от 18.07.2005 № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих». Лицам, не являющимся федеральными государственными служащими, но работающим в учреждениях, финансируемых за счет средств федерального бюджета, расходы на служебные командировки возмещаются в размерах, установленных Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета» (далее – Постановление № 729).

При проверке правильности возмещения средств при направлении работников в служебные командировки контролеры всегда обращают внимание на соблюдение установленных норм. Так, согласно пп. «в» п. 1 Постановления № 729 расходы на проезд к месту служебной командировки и обратно к месту постоянной работы возмещаются в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами, но не выше стоимости проезда:

В Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2016 № 09АП-55065/2015 рассмотрена жалоба Федерального государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» (далее в разделе – учреждение) к Росфиннадзору о признании недействительным предписания от 04.06.2015 № АС-03-24/3438.

Как установлено судом, Росфиннадзор в период с 11.03.2015 по 07.04.2015 провел проверку использования средств федерального бюджета в 2013 – 2014 годах, в том числе направленных на реализацию федеральной целевой программы «Государственная граница Российской Федерации (2012 – 2020 годы)» (Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение государственной безопасности»), в Учреждении.

В ходе проверки использования средств федерального бюджета в 2013 – 2014 годах Росфиннадзор выявил факты принятия и возмещения расходов работникам за период к месту служебной командировки и обратно по фактической стоимости проезда воздушным транспортом в салонах бизнес-класса и возмещения расходов пользования залами официальных лиц и делегаций в аэропортах (VIP-залами), а также необоснованного возмещения расходов на проезд к месту работы и обратно лиц, работа которых носит разъездной характер, без утверждения порядка и размеров возмещения расходов по проезду работников локальными нормативными актами учреждения.

Так, при проведении проверки выявлено, что в проверяемом периоде принимались и возмещались расходы работников учреждения на проезд к месту служебной командировки и обратно по фактической стоимости проезда воздушным транспортом в салонах бизнес-класса и возмещались расходы пользования залами официальных лиц делегаций в аэропортах (VIP-залами).

В связи с вышесказанным Росфиннадзор сделал вывод, что учреждение нарушило принцип эффективности использования бюджетных средств, установленный ст. 34 БК РФ.

По результатам рассмотрения дела суд сделал вывод, что учреждение в 2013 – 2014 годах нарушило принцип эффективности использования бюджетных средств, установленный ст. 34 БК РФ, в части принятия и возмещения работникам расходов на проезд к месту служебной командировки и обратно по фактической стоимости проезда воздушным транспортом в салонах бизнес-класса и возмещения расходов пользования залами официальных лиц делегаций в аэропортах (VIP-залами).

При этом суд обратил внимание, что п. 1 Постановления Правительства № 729 предусмотрено возмещение расходов на проезд к месту служебной командировки и обратно в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами, но не выше стоимости проезда воздушным транспортом в салоне экономического класса.

Таким образом, оплата расходов данной категории должна производиться независимо от категории сотрудников учреждения.

При рассмотрении довода учреждения о согласии вышестоящего органа (Росграницы) на возмещение расходов на проезд к месту служебной командировки и обратно бизнес-классом судом учтено, что направление докладных записок учреждением осуществлялось задолго до направления сотрудников в командировку, а также без приложения подтверждающих документов отсутствия авиабилетов эконом класса, либо невозможности их приобретения. Помимо этого, в докладных записках отсутствуют сведения о командирующем лице, о месте и времени командировки, а также сведения, обосновывающие действительные причины необходимости в осуществлении перелетов бизнес-классом и т. д.

С учетом того, что докладные записки основаны на личном желании руководителя учреждения осуществлять перелеты бизнес-классом, а также с учетом отсутствия документов, подтверждающих невозможность приобретения билетов эконом-класса, что прямо предусмотрено Постановлением № 729, ссылка учреждения на согласие Росграницы судом отклонена.

Таким образом, оплата стоимости как проезда, так и проживания в служебной командировке с превышением установленных норм без приложения подтверждающих документов отсутствия билетов по установленным нормам (по установленной стоимости проживания или в случае проживания не в однокомнатном номере) либо невозможности их приобретения может быть признана неэффективной.

В заключение еще раз отметим: оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Источник

Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств при современной модели управления бюджетными ресурсами

Новая система бюджетного учета, действующая с 2005 года, предполагает прозрачность движения государственных финансовых потоков, что обеспечивает возможность оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств. Необходимость такой оценки продиктована ограниченностью бюджетных средств. В последнее время бухгалтеры бюджетных учреждений все чаще задаются вопросом: как оценить финансовую деятельность организации? В статье речь пойдет о том, какие критерии характеризуют эффективность использования бюджетных средств бюджетными учреждениями.

Концепцией реформирования бюджетного процесса в 2004 – 2006 годах, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», было определено, что бюджетополучатели в рамках осуществления своей деятельности должны максимально эффективно расходовать бюджетные ресурсы. Президент РФ ежегодно в своих посланиях Федеральному собранию отмечает, что бюджетная политика должна формироваться исходя из решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами (Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 30.05.2006 «О бюджетной политике в 2007 году»). Эти цели предполагается достичь путем:

– разработки стратегии расходования бюджетных средств исходя из долгосрочных тенденций;

– повышения результативности расходования бюджетных средств (расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на достижение конечного результата наиболее эффективным способом);

– повышения уровня среднесрочного планирования;

– увеличения степени самостоятельности и ответственности главных распорядителей (разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развитие внутреннего аудита, укрепление финансовой дисциплины);

– обеспечения прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд.

Для решения поставленных Президентом РФ задач главные распорядители (распорядители) требуют от подведомственных им бюджетополучателей эффективно использовать бюджетные ассигнования.

Начиная с 2005 года перед контрольными органами поставлена задача выявлять в ходе проверки не только нецелевое использование бюджетных средств, нарушение бюджетного, гражданского и трудового законодательства РФ, но и производить оценку эффективности использования бюджетных средств. Однако в настоящее время такая оценка контрольными органами проводится далеко не всегда. Виной тому отсутствие методики проверки эффективности расходования бюджетных средств. Эта проблема была отмечена в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 09.03.2007 «О Бюджетной политике в 2008 – 2010 годах». В нем Президент РФ по поводу создания эффективной системы управления государственными финансами отметил, что финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений. Следовательно, в ближайшее время при проведении мероприятий финансового контроля действия контрольных органов в большей степени будут направлены на выявление фактов неэффективного и нерезультативного использования бюджетных средств, а в государственном секторе будет организована эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

Таким образом, на сегодняшний день одна из самых актуальных тем в сфере государственных финансов – реформирование бюджетного процесса, который предполагает эффективное и рациональное использование бюджетных средств не только при разработке стратегических государственных программ, но и в первую очередь при их реализации участниками бюджетного процесса. Организация рационального и эффективного расходования бюджетных ресурсов необходима в любом современном обществе, поскольку существенно влияет на достижение оптимальных параметров функционирования экономики и решение стоящих перед государством приоритетных задач. Теоретически любое общество стремится использовать свои ресурсы максимально эффективно. Следовательно, необходимость оценки результативности и эффективности расходования бюджета продиктована требованиями общества. Возникает вопрос: что такое эффективность? На законодательном уровне это понятие не утверждено. Принимая во внимание мнение специалистов в области государственных финансов, а также Постановление Правительства Республики Казахстан от 21.07.2004 № 779 «Об утверждении Правил проведения оценки эффективности бюджетных программ», можно сделать вывод о том, что под эффективностью расходования бюджетных средств следует понимать достижение поставленных целей и задач в рамках реализации государственных программ путем соотношения полученного результата и произведенных затрат. Соответственно, критерии эффективности характеризуют объем произведенных расходов на предоставленные государством услуги (выполненные работы).

Ниже рассмотрим показатели, применяя которые, контрольные органы будут оценивать эффективность использования бюджетных средств. Кроме того, представим рекомендации, как в настоящее время бюджетные учреждения могут доказать своим главным распорядителям (распорядителям), что потраченные ими бюджетные ресурсы были использованы эффективно и рационально. Однако прежде чем привести параметры оценки эффективности, рассмотрим модель управления государственными финансами, которая применяется сегодня.

Модели управления государственными финансами

Мировой практический опыт свидетельствует о том, что каждой стране присуща своя модель управления государственными финансами, тем не менее условно можно выделить две:

В таблице приведен их сравнительный анализ.

Сравнительный анализ
моделей управления бюджетными средствами

Затратная модель
(сметное финансирование)

Объем выделенных бюджетных ассигнований согласно доведенным лимитам бюджетных обязательств

Достижение поставленных перед бюджетополучателями целей и задач в рамках реализуемой ими бюджетной программы

Определение объема бюджетных средств, необходимого для бюджетополучателей

Основные критерии оценки необходимого объема бюджетных ассигнований:

– проект сметы доходов и расходов по бюджетной деятельности;

– объем расходов прошлого периода;

Объем бюджетных средств выделяется в соответствии с результатами, которые должны быть достигнуты (расчетной ценой единицы желаемого результата, который должен быть достигнут бюджетополучателем)

Оценка эффективности использования средств, выделенных бюджетополучателю из бюджета

Оценка соответствия произведенных затрат выделенным бюджетным ассигнованиям (соответствие фактических расходов смете доходов и расходов и проекту сметы доходов и расходов)

Оценка достигнутого результата в соответствии с планируемыми показателями

Объект финансового контроля

Соответствие утвержденной сметы доходов и расходов бюджетного учреждения ее выполнению (выявление фактов нецелевого использования бюджетных средств)

Выполнение бюджетополучателем количественных и качественных заданий, на реализацию которых были выделены бюджетные ассигнования

Пример 1.

Бюджетному учреждению выделено 250 000 руб. (без разбивки по кодам экономической классификации) и установлено, что в течение 2007 года оно должно выполнить 2 000 заказов по оказанию услуг. Качество оказанных бюджетным учреждением услуг должно соответствовать ГОСТу.

По окончании финансового года учреждение представляет главному распорядителю отчет, в котором с разбивкой по кодам бюджетной классификации отражаются направление расходования средств и качество оказанных услуг. Контрольные органы при проверке исследуют соответствие плановых показателей фактическим, выявляют отклонения и причины, приведшие к ним. Предположим, что бюджетное учреждение, потратив выделенные ему денежные средства, выполнило лишь 1 800 заказов на оказание услуг. Является ли данный факт неэффективным использованием бюджетных средств? Это покажет анализ. Причинами, приведшими к отклонениям стоимости услуги в регионе, могут быть более высокие по сравнению с первоначальной расценки на коммунальные платежи или приобретение дорогостоящего оборудования, что также приводит к увеличению себестоимости услуги. Это не может свидетельствовать о неэффективном использовании бюджетных средств, например, приобретение нового оборудования способствует росту производительности и улучшению качества оказываемых услуг.

Таким образом, результативная модель управления бюджетными средствами обеспечивает самостоятельность бюджетополучателей при принятии ими решений и позволяет в полной мере оценить результаты проделанной ими работы, поскольку применение результативной модели управления бюджетными средствами предполагает наличие плановых и фактических показателей.

Однако на сегодняшний день в России преобладает затратная модель управления бюджетными средствами. Она характеризуется отсутствием самостоятельности бюджетополучателей при расходовании ими бюджетных ассигнований. Оценить эффективность расходования бюджетных ассигнований при использовании затратной модели управления бюджетными ресурсами крайне сложно ввиду отсутствия установленных на законодательном уровне конечных результатов деятельности, которые должны быть достигнуты. Тем не менее это возможно. Ниже приведены показатели для расчета оценки эффективности. Данная модель, несмотря на недостатки, очень стабильна, поскольку:

– привычна и удобна как главным распорядителям (распорядителям), так и получателям бюджетных средств;

– не предполагает доверия к бюджетополучателям (предоставляет им ограниченный круг полномочий).

Принимая во внимание задачи, которые обозначил Президент в своем послании, можно предположить, что в России формируется новая модель управления бюджетными ресурсами, которая по своим характеристикам близка к результативной. Президент поставил перед Правительством следующие задачи, на решении которых нужно сосредоточиться при формировании и реализации бюджетной стратегии:

1) проводить анализ эффективности всех расходов бюджета, в связи с чем уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству следует определять цели выполняемых действий и оценивать их последствия. Полагаем, что до бюджетополучателей вместе с бюджетными ассигнованиями будут доводиться количественные и качественные показатели работы;

2) применять механизмы, стимулирующие бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых услуг и эффективности бюджетных расходов, расширять полномочия главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг. В сферах, где это целесообразно, планируется внедрение форм финансирования, обеспечивающих взаимосвязь между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств. Предполагается предоставить бюджетным учреждениям право самостоятельно определять направления расходования средств;

3) повысить качество финансового менеджмента в бюджетном секторе. Данную задачу предполагается реализовать путем увеличения степени ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и создания стимула для обеспечения прозрачности и эффективности использования бюджетных средств.

Критерии оценки
эффективности расходования бюджетных ассигнований

Бюджетные ассигнования бюджетным учреждениям доводятся в рамках реализации определенной государственной программы. Следовательно, должны разрабатываться как общие критерии оценки эффективности, так и для конкретной программы. Любая государственная программа предполагает достижение определенных целей, поэтому, несмотря на отсутствие на сегодняшний день практики доведения до бюджетополучателей главными распорядителями (распорядителями) бюджетного учреждения конечных результатов деятельности, на основании положений государственной программы бюджетное учреждение может определить цели, гарантирующие наиболее эффективное использование бюджетных ассигнований.

Пример 2.

В рамках Национального проекта «Здоровье» реализуется программа «Родовые сертификаты», цель которой – оказание медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, а также ребенку в первый год жизни. В рамках этой программы предоставляется дополнительное финансирование акушерско-гинекологической помощи, оказываемой медицинскими учреждениями женщинам в период родов.

Подтвердить эффективность расходования денежных средств, полученных в рамках данной программы, медицинское учреждение может следующими способами:

1. Показав, что они были израсходованы в соответствии с Порядком расходования средств, связанных с оплатой государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения (а при их отсутствии – медицинским организациям, в которых в установленном законодательством РФ порядке размещен государственный и (или) муниципальный заказ) услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и послеродовой период, а также по диспансерному наблюдению ребенка в течение первого года жизни, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития РФ от 19.01.2007 № 50. Отметим, что согласно данному порядку средства направляются на оплату труда медицинского персонала, на приобретение медикаментов и медицинской техники.

2. Поскольку оплата медицинских услуг, оказанных женщинам в период беременности и родов, по родовым сертификатам стала практиковаться с 01.01.2006, можно рассчитать изменение количества услуг, оказанных по родовым сертификатам в 2006 и 2007 годах.

3. Можно рассчитать и проанализировать стоимость затрат, приходящихся на единицу услуги, оказанной в 2006 и 2007 году, и показать влияние затрат на единицу услуги на количество оказанных услуг.

Несмотря на то, что критерии оценки эффективности индивидуальны для каждой программы, можно выявить и систематизировать общие критерии, которые позволят оценить работу бюджетного учреждения любой социальной направленности.

Заметим, что на сегодняшний день механизмы, методы и критерии оценки деятельности бюджетных учреждений находятся на стадии разработки и законодательно не утверждены, поэтому данная тема весьма дискуссионна. В представленной таблице критерии эффективности сгруппированы по видам.

Критерии оценки деятельности учреждения

Основной признак эффективности

База для формирования оценки

Отсутствие нарушений в процессе деятельности учреждения

Данные проверок налоговых, контрольно-ревизионных, прокуратуры, прочих контролирующих органов

Отсутствие жалоб и положительные отзывы граждан о деятельности бюджетного учреждения

Анализ обращений граждан, публикаций в прессе, опросов общественного мнения

Мнение компетентных работников об общественной полезности и эффективности деятельности учреждения

Необходимые для экспертизы сведения

Результаты деятельности учреждения

Данные годовых и квартальных отчетов, статистические, прочие сведения о результатах деятельности

Прагматический критерий оценки деятельности учреждения определяется так:

Коу – показатель, характеризующий объем услуг;

Кку – показатель, характеризующий качество услуг;

З – затраты на выполнение данных услуг в год.

Рассмотрим, как расчитывается каждая составляющая данного показателя.

Затраты на выполнение услуг можно разделить на условно-минимальные (необходимые для базового обеспечения жизнедеятельности учреждения – расходы на оплату труда управленческого и основного персонала, коммунальные платежи и др.) – Змин. и условно-дополнительные (направленные на повышение эффективности деятельности – приобретение дорогостоящего оборудования, способствующего увеличению объема и улучшению качества производства, на привлечение к работе высококвалифицированных сотрудников и др.) – :

З = Змин. + DЗ

Качество услуги (Кку) можно оценить посредством сопоставления цели (Ц) с полученным результатом (Р):

А – затраты на оказание услуги коммерческими организациями;

R – показатель альтернативности, характеризующий важность стоимостного фактора и доступность альтернативных методов предоставления услуг;

Р/Ц – результат, выраженный в количественном выражении, разделенный на поставленную цель, также выраженную в количественном выражении. Этот показатель равен единице, если организация достигает поставленные перед ней цели.

Показатель альтернативности определяется экспертным путем. Он равен нулю, если данный вид услуг не может быть оказан ни одной коммерческой организацией. В случае если затраты ниже, чем стоимость предоставления услуги альтернативным способом, Кку будет больше единицы, если затраты бюджетного учреждения высоки, то Кку будет меньше единицы. Эффективной следует считать деятельность учреждения, если Кку больше или равен единице.

Коэффициент объема предоставления услуг рассчитывается следующим образом:

DКоу – изменение объема предоставленных услуг по сравнению с предыдущим периодом.

Если дополнительные затраты не увеличивают коэффициент объема предоставленных услуг, а уменьшают его, следует говорить о неэффективности расходов бюджетного учреждения. В данном случае для дополнительного анализа можно провести оценку эффективности труда специалистов учреждения:

Ппраг2 = Отр. / Онорм., где:

Отр., Онорм. – объем труда, выполняемый подразделением, фактический и по норме труда в часах соответственно.

Нормы труда по некоторым видам работ установлены в законодательстве РФ (нормативы для работников бухгалтерских и финансовых служб[2], информационной сферы[3], занимающихся документационным обеспечением[4]). В случае отсутствия необходимой нормы можно прибегнуть к анализу данных за предыдущий период или сравнить с результатами других учреждений, предоставляющих аналогичные услуги.

Пример 3.

Бюджетное учреждение в конце 2006 года при составлении бюджетной отчетности решило рассчитать эффективность своей финансовой работы в этом году и отразить результаты в Пояснительной записке по форме 0503160. Для расчета эффективности учреждение располагает следующими сведениями:

– согласно статистическим данным стоимость единицы подобных услуг, оказываемых коммерческими организациями, составляет 250 руб.;

– условно-минимальные затраты на единицу услуг, необходимые для обеспечения функционирования учреждения, равны 130 руб.;

– дополнительные затраты на единицу услуг, направленные на повышение эффективности деятельности, – 56 руб.;

– показатель альтернативности[5] – 1,04;

– изменение объема предоставленных услуг по сравнению с прошлым годом – 850 ед.

В силу того, что главный распорядитель не доводил до бюджетного учреждения информацию о том, какое количество услуг должно быть им оказано, показатель соотношения достигнутых результатов к поставленным целям (Р/Ц) равен 0.

Затраты (З) на единицу услуг равны 186 руб. (130 + 56).

Показатель, характеризующий объем предоставленных в течение 2007 года услуг (Коу), – 4,57 (850 ед. / 186 руб.).

Прагматический показатель эффективности – 1,63 (4,57 х 66,56 / 186 руб.).

Поскольку полученный показатель 1,63 больше единицы, можно сделать вывод о том, что в течение 2007 года деятельность бюджетного учреждения была эффективна.

На наш взгляд, расчет прагматического критерия эффективности использования бюджетных ассигнований осложнен системой управления бюджетными средствами, которая не предполагает административного доведения распорядителями бюджетных средств бюджетополучателям конкретных целей и задач. В связи с этим сегодня можно достичь эффективного использования государственных ресурсов только увязкой интересов бюджетополучателей и распорядителя бюджетных средств, что, на наш взгляд, не совсем верно. Безусловно, взаимная заинтересованность бюджетополучателей и их главных распорядителей (распорядителей) в достижении целей быть должна, но этого недостаточно для обеспечения эффективности использования общегосударственных финансов. Критерии оценки деятельности получателей бюджетных средств, взаимосвязанные с конкретными государственными программами, необходимы, прежде всего, для улучшения системы внутреннего и внешнего бюджетного контроля и аудита, отвечающей современным требованиям. Внутренний контроль должен быть направлен на предотвращение неэффективных решений и нарушений бюджетных обязательств. Он может включать элементы внутреннего арбитража, нацеленного на разрешение споров внутри организации и сглаживание конфликтов. Внешний контроль должен быть сконцентрирован на качестве выполнения бюджетных заданий, функциональных обязанностей, на целевом использовании средств, оценке эффективности бюджетных расходов, ревизии контрактов и прочем.

[1] Здесь слово «прагматический» применяется в значении «достоверный».

[2] Межотраслевые укрупненные нормативы времени на работы по бухгалтерскому учету и финансовой деятельности в бюджетных организациях, утв. Постановлением Минтруда РФ от 26.09.1995 № 56.

[3] Межотраслевые типовые нормы времени по сервисному обслуживанию ПЭВМ и оргтехники и сопровождению программных средств, утв. Постановлением Минсоцтруда РФ от 23.07.1998 № 28.

[4] Нормы времени на работы по документальному обеспечению управленческих структур федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Минсоцтруда РФ от 26.03.2002 № 23.

[5] Для расчета показателя альтернативности может быть выбран любой критерий, например стоимость единицы (в этом случае показатель альтернативности будет рассчитан как частное от деления стоимости единицы услуг бюджетного учреждения к стоимости единицы подобной услуги, оказываемой коммерческой организацией), срок выполнения услуг, рыночная цена единицы услуги и др.

Источник

Adblock
detector