Государственное управление в области охраны земельных ресурсов
Лекция 3.1. Охрана и рациональное использование земель
1. ОХРАНА И РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬ
Российское земельное законодательство, в том числе в области охраны земельных ресурсов, основывается на следующих принципах (статья 1 ЗК РФ):
1) учет значения земли как основы жизни ииспользованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;
2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;
3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;
4) участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;
5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.
7) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, становленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель пределяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;
9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;
10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;
11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Охрана земель– это совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на сохранение, восстановление и улучшение качества земель всех категорий как составной и неотъемлемой части окружающей среды в интересах обеспечения ее благоприятного состояния.
Согласно статьи 12 ЗК РФ целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.
Статья 13 ЗК РФ гласит, что:
1. Охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.
2. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:
1) воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;
3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.
Рациональное использование земли – это ее использование, отвечающее совокупным интересам общества, собственников и пользователей земли, обеспечивающее наиболее целесообразное и экономически выгодное использование полезных свойств земли в процессе производства, оптимальное взаимодействие с окружающей средой, охрану и воспроизводство земельных ресурсов.
Рациональным может считаться использование земли, при котором:
Таким образом, рациональное использование земли – это ее использование, отвечающее совокупным интересам общества, собственников и пользователей земли, обеспечивающее наиболее целесообразное и экономически выгодное использование полезных свойств земли в процессе производства, оптимальное взаимодействие с окружающей средой, охрану и воспроизводство земельных ресурсов.
При нерациональном использовании земли в зависимости от природных условий и характера хозяйственной деятельности пользователей возникают разнообразные формы ее деградации:
Список литературы
Государственное управление и охрана земельных ресурсов России на современном этапе: курс лекций. Часть 1. Управление в области охраны земель. Деградация почв и земель. / Г.Р. Сафина, В.А. Федорова.– Казань: Казан. ун-т, 2020. – 106 с.
Государственное управление и охрана земельных ресурсов России на современном этапе: курс лекций. Часть 2. Деградация почв и земель: эрозия, уплотнение, переувлажнение. / Г.Р. Сафина, Федорова В.А.– Казань: Казан. ун-т, 2020. – 114 с.
Темы 1-3. Стр. 4 – 113.
Государственное управление и охрана земельных ресурсов России на современном этапе: курс лекций. Часть 3. Деградация почв и земель. Мелиорация / Г.Р. Сафина, В.А. Федорова.– Казань: Казан. ун-т, 2020. – 135 с.
Рациональное использование земель
Использование земель осуществляется субъектами публичных земельных отношений, которые осуществляют общее землепользование: находятся на земле и перемещаются по ней, и субъектами частных отношений, которые используют землю для осуществления хозяйственной деятельности: возведения зданий, добычи полезных ископаемых, производства сельскохозяйственной продукции и т.п. Для сохранения земли в качестве основы жизни и деятельности народов РФ необходимо обеспечить ее рациональное использование и охрану.
Под рациональным использованиемземель понимается использование земель методами и способами, соответствующими требованиям законодательства и обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства
сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.
Одним из важнейших механизмов, обеспечивающих рациональное использование земельных участков, является установление правового режима земель— совокупности требований к использованию земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием.
Требования к использованию земельного участка в соответствии с его целевым назначением определяются его принадлежностью к той или иной категории земель: земли сельскохозяйственного назначения должны использоваться для нужд сельского хозяйства, земли поселений – для нужд поселений, земли промышленности и иного специального назначения — для нужд соответствующих отраслей промышленности; земли особо охраняемых территории объектов — для сохранения особо ценных территорий и объектов земли лесного фонда — для ведения лесного хозяйства и лесопользования, земли водного фонда — для сооружения объектов водного хозяйства и водопользования.
Целевое назначение земельного участка устанавливается государством при осуществлении деятельности по отнесению земель категориям, а также переводу земель из одной категории в другую Требования к целевому использованию земельных участков различных категорий закреплены особенной частью ЗК РФ.
Требования к разрешенному использованию земельного участка устанавливаются в отношении конкретных видов использования земельных участков, входящих в состав одной категории земель. Так к видам использования земель сельскохозяйственного назначения могут быть отнесены: 1) производство сельскохозяйственной продукции; 2) возведение зданий, строений или сооружений, предназначенных для производства и первичной переработки сельскохозяйственной продукции; 3) размещение внутрихозяйственных дорог, древесно-кустарниковой растительности, выполняющей защитные функции; 4) дачное строительство; 5) садоводство; 6) огородничество и т.д.
Очевидно, что каждый названный вид использования земель сельскохозяйственного назначения имеет свои особенности, с учетом которых устанавливаются требования к разрешенному использованию земельного участка: на участках, предназначенных для огородничества, запрещается сооружение капитальных зданий; обязательным требованием к использованию земельных участков, предназначенных для садоводства, является посадка многолетних насаждений; на участках сельскохозяйственных угодий, предназначенных для производства сельскохозяйственной продукции, запрещается размещение капитальных зданий и сооружений, не связанных с таким производством, и т.д.
Требования к разрешенному использованию земельного участка определяются на основании результатов зонирования территории — деления территории на зоны с определением видов использования земельных участков, находящихся в таких зонах и ограничений на их использование, и закрепляются в правилах землепользования и застройке. Целевое назначение и разрешенное использование земельного участка указываются в правоустанавливающих документах на земельный участок.
Если же земельный участок уже застроен или подлежит застройке, то виды разрешенного использования земельного участка отражаются в градостроительном плане земельного участка. Требования к целевому назначению и разрешенному использованию обязательны для соблюдения лицами, использующими такие участки.
Кроме того, в целях обеспечения рационального использования земель с учетом общественных интересов могут устанавливаться ограничения на использование земельного участка — особые условия использования земельных участков или особой режим осуществления хозяйственной деятельности на них. Установление таких ограничений допускается только в случаях, прямо указанных в федеральных законах. Согласно ст. 56, 51 ЗК РФ это случаи:
1)нахождения земельного участка в охранной или санитарно-защитной зоне потенциально опасного объекта — промышленного предприятия, атомной станции, трубопровода и т.п. Так, в охранной зоне трубопровода запрещается проведение взрывных работ, распашка земель, проведение иных работ, создающих угрозу повреждения такого объекта;
2)нахождения на земельном участке объектов, представляющих экологическую, культурную, историческую ценность — уникальных природных объектов, памятников истории и культуры, археологических объектов и т.д. Так, на земельном участке, на котором находится объект деревянного зодчества, будет запрещено разведение остров, устройство фейерверков и т.п.;
3) предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, ремонта или содержания автодорог. Такие ограничения касаются условий начала и завершения необходимых работ;
4) временного занятия земельного участка в период стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и иных обстоятельств, носящих чрезвычайный характер, при отсутствии необходимости в его реквизиции.
Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда и подлежат государственной регистрации. Соблюдение таких ограничений также обязательно для лиц, использующих земельные участки, как и соблюдение правового режима земельного участка.
Таким образом, рациональное использование земельобеспечивается соблюдением и исполнением лицами, использующими земельные участки, требований, составляющих правовой режим таких участков, и ограничений на их использование.
Охрана земель
Субъекты публичных земельных отношений и частных земельных отношений, обладая правом на использование земли, несут обязанность по ее охране. Общее регулирование отношений, связанных с охраной земель, закреплено гл. II ЗК РФ.
Охрана земельпредставляет собой деятельность или воздержание от определенных видов деятельности в целях предотвращения негативного воздействия на землю, а также деятельность по улучшению и восстановлению состояния земель, подвергшихся такому воздействию. Охрана земель направлена на обеспечение сохранения природных свойств земли, ее способности быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.
Необходимость охраны земель обусловлена тем, что на землю постоянно оказывается негативное воздействиекак природного, так и антропогенного характера. Такое воздействие на землю может быть оказано в виде:
1) деградации — совокупности природных и антропогенных процессов, приводящих к изменению функций почв, количественному и качественному ухудшению их состава и свойств, снижению природно-хозяйственной значимости земель. Результатом деградации является уничтожение почвенного покрова и порча земель.
Деградация может быть различных типов: 1) агроистощение — утрата плодородия почв в результате обеднения почв элементами минерального питания, уменьшения содержания и ухудшения качества органического вещества и др.; 2) заболачивание — изменение водного режима, выражающееся в увеличении периодов длительного переувлажнения, подтопления и затопления почв; 3) эрозия (водная или ветровая) — нарушение поверхностного слоя почвы вследствие воздействия вод и ветров и др.;
2) загрязнения земель — антропогенной деятельности, влекущей ухудшение качества земель, характеризующееся увеличением либо появлением химических веществ или уровня радиации по сравнению с ранее существовавшими значениями. Загрязнение земель может стать результатом нарушения правил хранения, использования и транспортировки химикатов, применения агрохимикатов в сельском хозяйстве, а также результатом аварии на атомной станции;
3) захламления земель — размещения в неустановленном месте предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов: металлолома, строительного мусора и т.п.;
4) нарушения земель — механического разрушения почвенного покрова при осуществлении разработок полезных ископаемых, строительных, геологоразведочных и других работ.
Цели охраны земли.Важнейшая цель охраны земель состоит в предотвращении всех перечисленных видов негативного воздействия на землю, которое обеспечивается рядом мероприятий. Так, деградацию земель вследствие ветровой эрозии можно предотвратить путем посадки защитной древесно-кустарниковой растительности, которая воспрепятствует воздействию ветра на землю, загрязнение земель — соблюдением обязательных требований по использованию химикатов и эксплуатации атомных реакторов.
Однако предотвратить такое воздействие не всегда удается, особенно если оно оказано в результате производственной аварии или стихийного бедствия. Предотвратить негативное воздействие невозможно также в случаях, когда нарушение земель является необходимым этапом хозяйственной деятельности, например при строительстве, недропользовании и т.д. В таких случаях целью охраны является восстановление и улучшение земель, нарушенных вследствие негативного воздействия.
Таким образом, цели охраны земли состоят в предотвращении негативного воздействия на земли, восстановлении и улучшении нарушенных земель и определяют направления деятельности землепользователей в данной сфере.
Мероприятия по охране земель, в зависимости от цели охраны, можно разделить на две группы: 1) мероприятия по предотвращению негативного воздействия на земли; 2) мероприятия по улучшению и восстановлению качества земель, подвергшихся негативному воздействию.
К мероприятиям, позволяющим предотвратить негативное воздействие па земли, следует отнести:
1) наблюдение за состоянием и изменением состояния почвы, определение соответствия ее состояния установленным нормативам. Так, заболачивание можно диагностировать по поднятию уровня почвенно-грунтовых вод, продолжительности времени затопления участка, минерализации грунтовых вод;
2) наблюдение за изменением окружающей природной среды с целью выявления факторов, которые могут оказать негативное воздействие на земли. Так, изменение гидрологического режима местности требует принятия своевременных мер по предотвращению негативного влияния вод на земельные участки;
3) осуществление агротехнических, агрохимических, фитосанитарных и противоэрозийных мероприятий, обеспечивающих сохранность почв и их плодородия;
4) контроль за качеством агрохимикатов и пестицидов, используемых при осуществлении сельского производства, и за безопасным обращением с ними;
5) соблюдение требований, предъявляемых к размещению, строительству и эксплуатации потенциально опасных объектов — складов химических веществ, атомных станций и т.п., а также к осуществлению потенциально опасной деятельности — недропользования, производству взрывных работ и т.п.;
6)иные специальные мероприятия по охране земель, в том числе по защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, по сохранению достигнутого уровня мелиорации. Комплекс мероприятий по предотвращению негативного воздействия на конкретный земельный участок должен учитывать особенности природных характеристик этого участка, состояние окружающей среды, специфику хозяйственной деятельность и другие факторы, действующие в месте нахождения участка. Такой комплекс может быть разработан специалистом-землеустроителем при осуществлении внутрихозяйственного землеустройства, которое проводится по заказу собственника земельного участка сельскохозяйственного назначения.
К основным мероприятиям по улучшению и восстановлению качества земель, подвергшихся негативному воздействию, относятся мелиорация земель, рекультивация земель и консервация земель.
Мелиорация — коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий в целях их использования для производства сельскохозяйственной продукции. Правовые основы деятельности в данной области закреплены Федеральным законом от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель».
Мелиорация выполняется в отношении земель, качество которых не позволяет обеспечить их эффективное использование. Поэтому целями мелиорации являются: 1) повышение продуктивности и устойчивости земледелия; 2) обеспечение гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель; 3) создание необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.
В зависимости от качества мелиорируемых земель используются различные виды мелиоративных мероприятии. Так, в отношении заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды, осуществляется гидромелиорация — оросительные, осушительные, противоэрозионные и другие мероприятия.
Если коренное улучшение земель может быть обеспечено посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений, осушествляется агролесомелиорация: противоэрозионная — в целях защиты земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях; полезащитная — в целях защиты земель путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения.
Кулыпуртехническая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель— расчистке земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха, камней и иных предметов; рыхлению, пескованию, глинованию и др.
Для улучшения химических и физических свойств почв осуществляется химическая мелиорация — известкование, фосфоритование или гипсование почв.
Мелиоративные мероприятия оказывают мощное воздействие на состояние земель. Поскольку такое воздействие может быть как положительным, так и отрицательным, устанавливаются требования к мелиорации.
Прежде всего осуществление мелиоративных мероприятий не должно приводить к ухудшению состояния окружающей природной среды. Так, недопустимо осуществление мелиоративных мероприятий на территории заповедника, которые помогут улучшить состояние земли, но повлекут нарушение экосистемы и причинят вред иным природным объектам, окружающей среде.
Кроме того, запрещаются внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.
Рекультивация нарушенных земель— комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и хозяйственной ценности нарушенного почвенного слоя, природного ландшафта. Такие. работы осуществляются в соответствии с Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном, использовании плодородного слоя почвы, утвержденными приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ № 525 и Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 22 декабря 1995 г. № 67.
Рекультивация выполняется в отношении земель, нарушенных при: 1) разработке месторождений полезных ископаемых; 2) при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова — строительных, мелиоративных и др.; 3) ликвидации объектов и сооружений — здания промышленного предприятия, электросетей, коммуникаций; 4) складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов; 5) строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций — метрополитена, бункеров и т.п.; 6) ликвидации последствий загрязнения земель, при необходимости снятия плодородного слоя почвы для их восстановления; 7) проведении войсковых учений за пределами специально отведенных для этих целей полигонов.
Рекультивация выполняется в два этапа. На первом этапе — техническом — осуществляется подготовка земель для последующего целевого использования. На данном этапе может осуществляться нанесение плодородного слоя почвы, устройство мелиоративных сооружений, захоронение токсических пород.
На втором этапе — биологическом — осуществляется комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на восстановление плодородия почв, улучшение их агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств. На биологическом этапе может осуществляться посадка зеленых насаждений, облесение, восстановление биологического равновесия на нарушенных землях.
Содержание рекультивации различается в зависимости от целей, для которых будет использоваться рекультивируемый земельный участок. Если рекультивация выполняется для сельскохозяйственного использования, то необходимо не только восстановить нарушенный почвенный слой, но и воссоздать плодородный слой почвы, т.е. воссоздать сельскохозяйственные угодья. Если же рекультивируемый земельный участок будет использоваться для промышленного использования, то воссоздание плодородного слоя почвы не требуется.
Особо выделяется процедура землевания, которая включает в себя комплекс работ по снятию, транспортировке и нанесению плодородного слоя почвы и потенциально плодородных пород на малопродуктивные угодья с целью их улучшения.
Землевание используется в случаях, когда при осуществлении хозяйственной деятельности снимается плодородный слой почвы и в его восстановлении нет необходимости, как в случае снятия почвенного слоя при закладке фундамента здания. В таких случаях снятый плодородный слой почвы используется для улучшения малопродуктивных угодий.
Консервацияземель— временное исключение земель из хозяйственного оборота с целью предотвращения развития или устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и реабилитации загрязненных земель. Консервация земель осуществляется в соответствии с Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N°. 830.
Консервации могут быть подвергнуты:
1)деградированные земли, в том числе земли в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом. Их консервация осуществляется в целях предотвращения развития или устранения процессов деградации и восстановления их плодородия;
2)земли, имеющие просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов. Консервация таких земель осуществляется с целью их восстановления, недопущения причинения вреда жизни и здоровью граждан, использующих такие участки;
3)земли, подвергшиеся загрязнению, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе на которых не обеспечивается производство продукции надлежащего качества. Целью консервации в данном случае является реабилитация земель или освобождение их от вредных веществ.
Консервация земель может осуществляться путем изъятия таких земель из хозяйственного использования или ограничения такого использования. Так, использование земель, подвергшихся химическому загрязнению, запрещается для сельскохозяйственного производства.
Земли, в отношении которых осуществляется консервация, изымаются у их собственников и переводятся в земли запаса либо сохраняются за обладателями прав на них.
Важную роль в обеспечении охраны земель играет возмещение потерь сельскохозяйственного производства. Такие потери возникают в случаях, когда земли сельскохозяйственного назначения перестают использоваться для производства сельскохозяйственной продукции в связи с их переводом в иные категории земель или установлением охранных, санитарно-защитных зон, в которых запрещается или ограничивается производство сельскохозяйственной продукции.
Потери сельскохозяйственного производства возмещаются лицами, в интересах которых осуществлен перевод земель или установлена охранная, санитарно-защитная. зона, и зачисляются в местный бюджет. Порядок возмещения таких потерь определен Земельным кодексом.
Средства, поступившие при возмещении потерь сельскохозяйственного производства, направляются на финансирование мероприятий по охране земель, по повышению плодородия почв, а также на освоение новых земель для использования их в целях производства сельскохозяйственной продукции.
